今年4月28日，习近平总书记在中共中央政局二十五次集体学习时强调，“要站在统筹质量发展和水平安全的战略度金华家具封边胶厂，充分认识做好灾减灾救灾工作的重要”，并系统总结了“七个坚持”的宝贵经验，为我们持续做好灾减灾救灾工作指明了前进向、提供了行动指南。

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我国国土广袤、地理复杂、气候多样，自然灾害易发多发，给历代国理提出了严峻挑战。传统荒政在长期实践中积累了“预备”“工赈”“乡”“上下”等智慧，体现了中华民族应对自然灾害的基本能力。由古观今，“预备”之于应急物资储备，“工赈”之于灾后恢复重建，“乡”之于基层共，“上下”之于央地分响应——传统荒政所蕴含的理智慧，与现代经济学中的风险分担、公共投资、基层理和财政分权等理论相契，可以为我国灾减灾救灾体系建设提供历史滋养与有益启示。灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。须把人民至上、生命至上贯穿风险识别、预警预、应急处置、恢复重建全过程，把尊重自然规律、坚持预为主、坚持系统观念和社会共转化为制度能力、科技能力和组织能力，不断提升范应对自然灾害的现代化水平。

“预备”：重视事前预和应急准备

“预备”，即把灾害尚未发生时的储备、制度和能力建设放在救灾之前，也就是做好事前预和应急准备。《礼记·制》说：“国九年之蓄，曰不足；六年之蓄，曰急；三年之蓄，曰国非其国也。”意即国理不能只看时丰歉，当在太平年岁为灾荒年份留下余地，把充足储备视为立国之本。

古代把储备看作维系国秩序的重要基础，体现了“凡事预则立，不预则废”的理意识，由此还发展出常平仓、义仓、社仓等多类备荒仓储。汉代耿寿昌奏设常平仓，在粮价低时收购、粮价时平价出售，兼顾稳定市场和赈济灾荒。隋唐义仓则重在按户储粮、备荒济民，后来逐步纳入官府管理。南宋朱熹倡行社仓，把部分粮食储备留在乡里，按规则周转使用。明初预备仓和清代常平仓、义仓、社仓，又进步充实了地层的储备。清代乾隆时期，常平仓的设置和储量度达到较水平。这说明，古代在缺乏现代保险等金融工具的条件下，已经尝试通过公共储备制度来抵御灾害风险。

以现代经济学的视角观察，传统仓储本质上是种应对不确定的跨期资源配置机制：以丰年之蓄备灾年之需，以系统储备应对系统风险。常平仓偏重调节市场和稳定粮价，义仓、社仓直接服务灾时保障，三者各有侧重，又共同遵循逆向调节、跨期配置的理逻辑。传统仓储制度还将这逻辑分散于不同层，形成中央节制、地主持、乡里参与的多层互补结构，相比单储备具韧。这思路与今天的应急物资储备、救灾生活物资保障、区域联储联调等制度是相通的：其关键不只是灾后调拨资源，在于把储备、调运、分配和监督规则提前做实。

“工赈”：把救济和灾后恢复建设相结金华家具封边胶厂

“工赈”，即在灾后不是单纯发放钱粮，而是由政府或社会力量提供公共工程岗位，让受灾群众通过参与修堤、河、修仓、修路等工程获得收入。它的在于把救济和恢复建设结起来。

宋代范仲淹在杭州赈灾时，面发粮救急，另面组织寺院和官府兴办公共工程，雇佣饥民做工，工匠、佣工等群体在修成仓廪、吏舍等设施的同时，获得口粮和工钱。《梦溪笔谈》评价其做法：既已恤饥，因之以成就民利。这点出了工赈的关键：将应对灾荒的财政支出，转化为惠及长远的硬件积累与发展条件。明清两代遇黄河决堤、海塘溃决，也常以河工、海塘工程招募灾民应役。比如林则徐任江苏巡抚时，会同两江总督陶澍疏浚刘河、白茆河带水利，并辅以“以工代赈”，就是近代“工赈”实践中较有代表的案例。

“工赈”的内在逻辑，与现代经济学的反周期公共投资和劳动密集型工程是相通的：在灾后就业困难、生产受阻、收入下降的时期，公共支出既能稳定就业、缓解民生压力，又能形成长期可用的基础设施，是种将危机管理与发展投资结起来的制度安排。我们今天进行灾后恢复重建时，万能胶厂家也可以这思路进行统筹安排，使救灾资金既解燃眉之急，也补长远之短。

“乡”：提升基层灾减灾救灾能力

“乡”，即把部分灾备荒和救灾组织职能放到基层，由乡里、社区和社会力量参与管理，政府进行规则确认和要监督。基层组织熟悉本地人口、地形、物资和风险状况，在灾害预和先期处置中具有不可替代的作用。

南宋乾道年间，建宁府崇安县带发生灾荒。朱熹与乡里人士商议，请求官府拨常平米六百石赈济乡民。后来，这批粮食获准留置乡中，作为本地社仓本金，按规则贷放和归还。至乾道七年，五夫社仓逐渐成形；淳熙八年，朱熹总结实践经验，形成《社仓事目》并动朝廷广。需要说明的是，社仓并非凭空创设，朱熹之前已有类似乡社储粮实践；朱熹的重要贡献，在于通过五夫社仓的持续运行和制度总结，使这基层备荒形式形成较为清晰的规则形态和广泛的制度影响，因而后世常以“朱熹社仓”称之。

“朱熹社仓”将部分备荒职能下沉到社区层面，弥补了“国难以直接覆盖、市场难以有供给、个人难以自承担”的理空隙，其中蕴含着多中心理的理论逻辑。这意味着，在国与市场之外，公共物品供给还存在另种可能，即以社区自为基础、以社会信任为纽带、以国制度为依托的协同理。“朱熹社仓”具备这种理形态的若干基本要素：本金界限分明，规则因地制宜，由乡里人士参与经管，并与官府保持要的信息往来。

虽然社仓在后世行并非帆风顺，仓本流失、绅董侵吞、官役勒索等问题时有发生，其制度局限与历史价值同样需要正视，但它提示我们：基层始终是抵御自然灾害的线。社仓的“乡”传统，为今天进灾减灾救灾体系建设提供了重要的历史参照和实践启示：做好灾减灾救灾工作，须采取多种措施加强基层应急理、社区互助、志愿服务和社会组织参与等工作。

“上下”：兼顾中央统筹与地落实

“上下”，即中央和地在灾减灾救灾中采取分负责、财政分担、信息上报与监督核验的工作式。传统荒政之所以能够长期运行，不仅在于“预备”“工赈”“乡”诸端各司其职，也在于中央与地之间逐渐形成了比较理的财政分担和信息分工。

清代荒政较为集中地体现了这点。清代救灾制度包括报灾、勘灾、核户、发赈、蠲缓、借贷、善后等多个环节，基本覆盖了灾害发生后的主要理流程。这制度上承唐宋以来灾伤检放、报灾覆勘的传统，经元明发展，到清代前期形成较为系统的制度链条。以乾隆八年直隶赈灾为例，灾前灾后涉及报灾、核户、发赈、监督等程序，官员委派、赈票审核、上抽查等安排，意在尽量减少冒、遗漏和中途流失。

清代“上下”制度的层逻辑，在诸多层面契了现代财政分权理论与理理论的核心洞见。从财政视角看，区域灾害冲击具有明显的空间不对称，单省份难以自承担大灾损失，须有跨区域的财政调节机制。同时，救灾成本又不能外化，否则可能削弱地灾和实报灾情的激励。蠲、缓征、截留漕粮、调运粮食等措施，实质上是在风险共担和地责任之间寻求平衡。从理视角看，央地之间的信息约束亦至关重要。灾情可能被瞒报、迟报，也可能被夸报；赈款赈粮在层层下达中，可能出现滞留、挪用和损耗。通过勘灾、审户、造册、奏销、复核等式加强信息核验，则是意在提灾情判断和资源分配的准确。

“上下”这历史经验提醒我们：中央统筹与地落实缺不可。中央要承担跨区域协调、资源统筹和兜底保障，地要承担风险排查、信息报送、先期处置和基层组织责任；同时，还要通过透明的报灾核验、资金物资流向管理、科技监测预警和社会力量的参与，提信息的真实和资源的到达率。

（作者：翟润卓、原，分别系人民大学农业与农村发展学院助理教授、教授）

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